Своды правил добровольного или обязательного применения?

Рекомендуем слушателям курсов профпереподготовки и повышения квалификации по направлениям пожарной профилактики, а также монтажа, ТО и эксплуатации систем противопожарной защиты

Часто в спорах о выполнении предписаний пожарного надзора, а также в ходе судебных заседаний по вопросу несоблюдения требований сводов правил, аргументация линии защиты строится на двух основных аргументах:

  1. своды правил исключительно добровольного применения;
  2. область применения сводов правил не предполагает их соблюдения на этапе эксплуатации объекта защиты.

Таким образом, линия защиты полагает, что требования сводов правил носят исключительно добровольный характер, а также не распространяются в период эксплуатации объекта защиты.

Так ли это на самом деле и можно ли рассуждать подобным образом? Давайте разбираться.

Аргумент № 1. Своды правил исключительно добровольного применения

Для ответа на вопрос: «Действительно ли своды правил добровольного применения?», необходимо провести анализ нормативной правовой базы в области пожарной безопасности.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 69-ФЗ), а именно статьями 34, 37 установлено, что граждане, а также руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности (статья 1 Федерального закона № 69-ФЗ).

Таким образом, требования пожарной безопасности устанавливаются:

  1. федеральными законами;
  2. иными нормативными правовыми актами РФ (например постановлением Правительства РФ);
  3. нормативными документами по пожарной безопасности.

Федеральным законом, устанавливающим минимальные требования пожарной безопасности в Российской Федерации, является Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ).

Федеральный закон № 123-ФЗ принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает минимально необходимые требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1 Федерального закона № 123-ФЗ).

Вместе с тем, частью 1 статьи 6 Федерального закона № 123-ФЗ закреплены условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности. Данные условия следующие:

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных Федеральным законом № 123-ФЗ, а также одного из следующих условий:

  1. выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в нормативных документах по пожарной безопасности, указанных в пункте 1 части 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ (далее – первое условие);
  2. пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Федеральным законом № 123-ФЗ;
  3. выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в специальных технических условиях, отражающих специфику обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, согласованных в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности;
  4. выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в стандарте организации, который согласован в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности;
  5. результаты исследований, расчетов и (или) испытаний подтверждают обеспечение пожарной безопасности объекта защиты в соответствии с частью 7 настоящей статьи.

Таким образом, руководитель объекта должен обеспечить безопасность объекта защиты путем выбора одного из пяти условий соответствия. Здесь как раз и “вступает в игру” понятие добровольности.

Собственник (руководитель) объекта добровольно делает выбор между одним из пяти возможных условий соответствия, приведенных выше.

Никто не может заставить собственника вопреки его желанию пойти по пути проведения расчетов пожарных рисков, разработки специальных технических условий или соответствия требованиям нормативных документов (за исключением отдельно установленных случаев).

Однако, если руководителем объекта самостоятельно не выбран никакой из вышеуказанных путей, считается, что его выбор был сделан в пользу первого условия, то есть соответствия объекта требованиям Федерального закона № 123-ФЗ, а также положениям нормативных документов по пожарной безопасности.

Почему так? Потому что для выбора других условий руководителю объекта необходимо провести дополнительные мероприятия, такие как расчет пожарных рисков, разработка стандарта организации и согласования его с МЧС России или иные действия.

Если руководителем объекта не проводились такие дополнительные мероприятия, никто не снимает с него ответственности за соблюдение требований пожарной безопасности, которые, как раз таки и устанавливаются, в том числе требованиями нормативных документов по пожарной безопасности.

Получается, что нужно соответствовать требованиям абсолютно всех нормативных документов по пожарной безопасности?

Совсем не так.

При выборе первого условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности необходимо выполнить требования нормативных документов, указанных в пункте 1 части 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ.

В соответствии с ним к нормативным документам по пожарной безопасности относятся:

  1. национальные стандарты, своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Перечень таких документов закреплены:

  1. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 13 февраля 2023 г. № 318 «Об утверждении перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Перечень № 318);
  2. распоряжением Правительства РФ от 10 марта 2009 г. № 304-р «Об утверждении Перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения Федерального закона «Технический регламент о требованиях и пожарной безопасности» и осуществления оценки соответствия» (далее – Распоряжение № 304-р).

Своды правил, ГОСТы и иные нормативные документы, не включенные в Перечень № 318 или Распоряжение № 304-р, не могут применяться инспекторами государственного пожарного надзора в качестве нормативных документов, содержащих требования пожарной безопасности, обязательные к исполнению.

Подведем промежуточные итоги:

1. Добровольность применения сводов правил предоставляет возможность использования руководителем объекта других правил (условий соответствия), не противоречащих требованиям Федерального закона № 123-ФЗ.

2. При выборе первого условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности положения сводов правил для конкретного объекта будут нести обязательный характер.

3. При выборе первого условия соответствия обязательными для исполнения становятся исключительно положения сводов правил (и иных нормативных документов) включенных в Перечень № 318 или Распоряжение № 304-р.

Аргумент № 2. Положения сводов правил не распространяются в период эксплуатации объекта

Действительно, областью применения сводов правил установлено, что их требования распространяются исключительно при:

  1. проектировании объекта защиты;
  2. изменении функционального назначения;
  3. проведении работ по реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении в части, соответствующей объему указанных работ.

В области применения сводов правил не содержится сведений о необходимости соблюдения требований в период эксплуатации объектов.

Значит ли это, что после сдачи объекта в эксплуатацию, требования сводов правил можно не соблюдать?

Конечно же нет. И вот почему.

Как мы установили выше, своды правил являются нормативными документами по пожарной безопасности, соблюдение (или несоблюдение) которых позволит сделать вывод о соответствии (или несоответствии) объекта защиты требованиям пожарной безопасности.

Положения Федерального закона № 123-ФЗ как бы отвечают на вопрос «Что нужно сделать?». Необходимо выполнить минимальные установленные требования по пределам огнестойкости конструкций, степени огнестойкости здания, оснащению объекта различными системами пожарной безопасности и прочее.

В свою очередь своды правил и иные нормативные документы по пожарной безопасности отвечают на вопрос: «Как это сделать?».

Приведем пример.

Частью 1 статьи 89 Федерального закона № 123-ФЗ установлено, что эвакуационные пути в зданиях и сооружениях и выходы из зданий и сооружений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей.

Как обеспечить безопасную эвакуацию людей? Частично на этот вопрос дается ответ в статьях 89, 53, 134 Федерального закона №123-ФЗ. Однако большая часть требований к путям эвакуации содержится в иных нормативных правовых актах и нормативных документах по пожарной безопасности.

Порядок содержания путей эвакуации устанавливается Правилами противопожарного режима в РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. № 1479). Технические нормы, касающиеся данного вопроса, изложены в СП 1.13130.2020 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы» (далее – СП 1.13130.2020). Именно в этом нормативном документе содержатся требования, касающиеся геометрических параметров путей эвакуации, необходимого количества эвакуационных путей и выходов и прочие.

Следующий момент.

По первому условию соответствия для того, чтобы объект соответствовал требованиям пожарной безопасности, он должен одновременно соответствовать требованиям:

  1. Федерального закона № 123-ФЗ;
  2. нормативных документов по пожарной безопасности.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона № 123-ФЗ установлено, что  положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:

  1. проектировании;
  2. строительстве;
  3. капитальном ремонте;
  4. реконструкции;
  5. техническом перевооружении;
  6. изменении функционального назначения;
  7. техническом обслуживании;
  8. эксплуатации;
  9. утилизации объектов защиты.

Руководитель объекта на этапе эксплуатации объекта обязан соблюдать требования Федерального закона № 123-ФЗ. Для соблюдения требований Федерального закона № 123-ФЗ необходимо соблюдать требования нормативных документов по пожарной безопасности, в том числе и сводов правил. Таким образом, требования сводов правил становятся обязательными для соблюдения в том числе и на этапе эксплуатации объекта.

Как же тогда понимать область применения сводов правил?

Для понимания их области применения необходимо оговориться, что некоторые ранее утвержденные своды правил (в их редакции без внесенных изменений) все же содержали в области применения слова: «При эксплуатации зданий и сооружений» (например, СП 4.13130.2013 до введения в действие с 01.12.2022 г. изменения № 3). МЧС России осознав ошибочность такого подхода исправило данное несоответствие. Почему же этот подход ошибочный?

В соответствии с частью 4  статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Федерального закона № 123-ФЗ применяются в части, соответствующей объему проведенных работ (по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению).

Таким образом, при проведении капитального ремонта, реконструкции или технического перевооружения объекта защиты в какой либо части собственник объекта должен соблюдать положения действующей на момент таких изменений редакции сводов правил, о чем и говорит их область применения. Без проведения таковых видов работ выполнять более жесткие требования, изложенные в новых редакциях сводов правил не требуется. 

То есть при внесении изменений в какой-либо свод правил нет необходимости моментально исполнять каждое новое требование. Если следовать ранее действующему подходу, при внесении любых изменений в редакции сводов правил, собственники объектов должны были учесть эти изменения на своих объектах и обязаны привести их в соответствие к действующей редакции свода правил, что противоречит положениям части 4 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ. 

Поэтому в настоящий момент из области применения большинства сводов правил обязанность их соблюдения на этапе эксплуатации объекта исключена.

Важно добавить следующее: при рассмотрении спорных вопросов в суде могут быть приняты решения о необходимости выполнения тех или иных более жестких требований на объекте, на котором не проводился капитальный ремонт или реконструкция. Такие решения принимаются в случаях, если не выполнение определенных требований несет непосредственную угрозу жизни и здоровью людей (особенно детей). Подобные моменты разбираются отдельно в каждом конкретном случае.

Приведем пример. Объект средней общеобразовательной школы. Здание двухэтажное, 2011 года постройки. Первый и второй этаж сообщаются с помощью внутренних лестничных клеток. Выход из лестничных клеток ведет в коридор. Ширина открывающейся части («активной») двери лестничной клетки в свету 1,0 м., не открывающейся («пассивной») – 0,3 м. Двери лестничных клеток не противопожарные. Количество людей на этаже более 50-ти.

Школа построена в соответствии с действующей на тот момент редакцией СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы».

При проведении, например, капитального ремонта лестничных клеток, их следует привести к действующей редакции СП 1.13130.2020, в том числе:

1. Двери эвакуационных выходов из коридоров на лестничные клетки предусмотреть противопожарными с пределом огнестойкости не менее EI 15 (пункт 7.12.19 СП 1.13130.2020);

2. При использовании двупольных дверей предусмотреть ширину «активной» створки двери эвакуационного выхода в свету не менее 1,2 м. (абзац 4 пункта 4.2.24, пункт 4.2.19 СП 1.13130.2020).

3.  Ширина выходов из лестничных клеток наружу, а также выходов из лестничных клеток в вестибюль должна быть не менее 1,35 м. (пункт 4.2.20, подпункт а пункта 4.4.1 СП 1.13130.2020).

Однако, без проведения работ по капитальному ремонту или реконструкции здания, параметры дверей, установленных в школе в момент постройки, нарушением требований пожарной безопасности считаться не будут, так как они соответствовали требованиям редакции СП 1.13130.2009.

Выводы

1. При обеспечении пожарной безопасности объекта путем выполнения Федерального закона № 123-ФЗ и нормативных документов по пожарной безопасности (первого условия) требования установленных Перечнем № 318 и Распоряжением № 304-р нормативных документов носят для объекта обязательный характер.

2. Несоблюдение требований нормативных документов по пожарной безопасности на этапе эксплуатации объекта ведет к несоблюдению Федерального закона № 123-ФЗ, что в свою очередь свидетельствует о несоответствии объекта требованиям пожарной безопасности и нарушению установленной Федеральным законом № 69-ФЗ обязанности граждан и руководителей объекта соблюдать требования пожарной безопасности.