Контрольно-надзорная деятельность в области пожарной безопасности. Проблемы и перспективы

Григорьев Д. Ю., Давыдов С. С., Хохлова А. Ю. Материалы научно-практической конференции с международным участием, посвященной 90-летию со дня образования Академии ГПС МЧС России, 19 октября 2023 года, часть 2, секция 2. С. 41 — 46.

Аннотация. В статье освещены проблемы контрольно-надзорной деятельности в области пожарной безопасности. Рассмотрены результаты внедрения риск-ориентированного подхода, проанализированы статистические данные о количестве проверок, объектов и выявленных нарушений. Представлена статистическая информация о последствиях в результате пожара на объектах различных категорий риска. Определены причины административной нагрузки на бизнес. Проанализированы работы по рассматриваемой теме других авторов. Предложены решения по совершенствованию контрольных (надзорных) мероприятий.

Совершенствование контрольно-надзорной деятельности направлено, в том числе, на сокращение количества контрольных (надзорных) мероприятий (далее – К(Н)М). Основной задачей является ограничение административной нагрузки на предпринимателей, обеспечение возможности свободно осуществлять бизнес, что необходимо для роста экономики и развития государства. Решением такой задачи было внедрение в контрольно-надзорную деятельность в области обеспечения пожарной безопасности (далее – КНД в ПБ) риск-ориентированного подхода. В настоящее время для КНД в ПБ такая терминология потеряла актуальность при сохранении главной идеи – периодичность (количество) К(Н)М должны устанавливаться в зависимости от тяжести причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в результате нарушения обязательных требований, пресечение которых является прямой целью КНД в ПБ. При этом должна учитываться добросовестность контролируемых лиц. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» (далее – ПП №290) предусматривается разделение объектов на категории риска (уровни опасности), и исключение из плана К(Н)М зданий незначительной категории риска. Несмотря на снижение общего количества проверяемых объектов в период с 2017 г. по 2019 год зафиксирован рост К(Н)М и количества выявленных нарушений [1,2]. Для объективности рассмотрим результаты правоприменительной практики с 2017 года по настоящее время. Статистические данные, представленные в табл. 1, приводятся в соответствии с «Докладами с обобщением и анализом правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований», утвержденными МЧС России от 14.04.2019, 17.04.2020, 23.04.2021, 18.04.2022, 24.04.2023.

ГодКоличество объектовКоличество проверок/
Количество плановых проверок
Количество выявленных нарушений
требований пожарной безопасности
20173 978 677176 096/78 058755 742
20182 278 667225 808/76 282981 899
20192 855 055267 478/114 3881 121 021
2020Сведения отсутствуют93 000/более 38 000439 000
20212 320 411227 334/111 889933 188
20221 937 531298 260/31 859327 697
Таблица 1 – Показатели КНД в ПБ за период с 2017 г. по 2022 г.

Из таблицы 1 следует, что рост количества К(Н)М происходит с 2017 г. по 2019 г., однако показатели КНД резко снизились в 2020 году, что приходится на период пандемии COVID-19, с последующим ростом количества проверок в 2021, 2022 годах. Количество выявленных нарушений имеет переменную динамику с тенденцией к понижению. Стабильное снижение имеет только количество объектов. Утверждать о наличии зависимости снижения количества нарушений от количества К(Н)М не представляется возможным, так как происходящее может быть обусловлено сторонними факторами, не связанными с обеспечением пожарной безопасности, что требует последующего наблюдения.

Согласно ПП № 290 разделение объектов на категории риска осуществляется от низкого до чрезвычайно высокого, в зависимости от величины допустимого и ожидаемого риска причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате пожаров. Деление объектов по категориям риска осуществляется на основе соотношений количества людей, объектов, и последствий от пожаров, которые позволяют вычислить вероятностные величины риска причинения вреда. Такие величины удобны для контроля и управления организацией деятельности, а также для использования их как индикатор некоего «качества» объекта, но не эффективны с точки зрения обеспечения безопасности людей [3]. Они позволяют лишь косвенно оценить потенциальный вред в парадигме «хорошо – плохо», так как вообще не связаны с пожаром как таковым на конкретном объекте. Тяжесть негативных последствий несоблюдения обязательных требований пожарной безопасности на конкретном объекте защиты должна выражаться не в вероятностных, а в детерминированных показателях и оцениваться только на основе анализа причин и условий, способствующих наступлению причинения вреда охраняемым законом ценностям и разработки мероприятий, исключающих наступление вреда [4].

Деление объектов на категории риска влияет на частоту проводимых К(Н)М, следовательно, чем больше потенциальная опасность угрозы причинения вреда, тем чаще объект будут проверять. Рассмотрим в этой связи статистические данные о количестве пожаров и их последствий для объектов различных категорий риска в период с 2018 г. по 2022 год [5,6,7,8,9]. Результаты анализа статистических данных представлены на рисунках №№ 1,2.

Контрольно-надзорная деятельность в области пожарной безопасности. Проблемы и перспективы
Рисунок 1 – Статистические данные о количестве пожаров на объектах защиты различных категорий риска
Контрольно-надзорная деятельность в области пожарной безопасности. Проблемы и перспективы
Рисунок 2 – Статистические данные о количестве погибших на объектах защиты различных категорий риска

На сегодняшний день согласно Постановлению Правительства РФ от 10.03.2023 № 372 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу отдельного положения акта Правительства Российской Федерации» установлен «мораторий» на проведение плановых проверок до 2030 года, за исключением объектов относящихся к категории высокого и чрезвычайно высокого риска, при этом из перечня проверяемых объектов высокого риска исключены общеобразовательные и детские, дошкольные организации. Введение «моратория» значительно сокращает количество К(Н)М, при этом вопрос обеспечения безопасности остается открытым. Для собственников объектов введение моратория воспринимается, как отсутствие обязательных проверок, в результате чего человек игнорирует вопросы обеспечения безопасности на
объекте, так как не видит в них проблемы.

Проблема административной нагрузки связана не с количеством и периодичностью проведения проверок, а с их качеством и несовершенством требований пожарной безопасности [12, 13]. Ядро возмущений от предпринимательского сообщества заложено в том, что инспектор ГПН требует устранять нарушения требований капитального характера, которые зачастую бывают избыточными, не оказывающими влияние на обеспечение безопасности охраняемых законом ценностей, и требуют вложение ресурсов, несоизмеримых предотвращаемым вредом, а в отдельных случаях, усугубляющих последний. Кроме того, большая масса таких требований находится в области ответственности организаций, осуществляющих экспертизу проектной документации или государственный строительный надзор, задачами которых является всесторонняя оценка выполнения требований, влияющих на безопасность людей при пожаре. Задача же инспекторов ГПН – обеспечить контроль за
уже построенной системой обеспечения пожарной безопасности (далее – СОПБ), предусмотренной ст. 5 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 № 123-ФЗ (далее – № 123-ФЗ), и п. 21 Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. № 1479 «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации» (далее – ППР). Идеальной версией проведения К(Н)М, является контроль за наличием разработанной СОПБ, оценка соответствия ее фактического состояния проектной документации, контроль за работоспособностью технических систем противопожарной защиты и выполнением организационных мероприятий. Зачастую, у собственников объектов защиты и ряда инспекторов ГПН отсутствует понимание, о том, что конкретно из себя представляет СОПБ, и так называемые «проверочные листы», содержащие типовые требования, не способствуют исправлению ситуации, так как условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, предусмотренные ст. 6 №123-ФЗ для всех объектов индивидуальны. Вероятно, что это связано с отсутствием зарегламентированной формы исполнения в системе МЧС РФ. Наиболее подходящей формой, имеющей полное описание СОПБ является документ «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности» (далее – МОПБ) предусмотренный п. 26 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию». В таком случае проведение К(Н)М может осуществляться по схеме (см. рис. 3) с четкой градацией ответственности всех контролирующих инстанций.

Контрольно-надзорная деятельность в области пожарной безопасности. Проблемы и перспективы
Рисунок 3 – Блок-схема осуществления КНМ

В работе [14], отмечается, что ввиду большого количества нормативной информации, инспектор ГПН может выявить не более 20% нарушений, что обусловлено ограничениями физического характера. При этом, в работе следственных органов, занимающихся расследованием дел с гибелью людей и (или) большим ущербом в результате пожара сложилась практика привлечение к ответственности инспекторов ГПН за нарушения требований пожарной безопасности, содержащихся в нормативных документах по пожарной безопасности, которые не находятся в причинно-следственной связи между с последствием. Защита инспекторов ГПН осуществляется на основе сбора доказательной базы (на основе расчетов и научных исследований) позволяющие доказать обратное. Внедрение выше представленной блок-схемы осуществления КНМ исключает возможность перебора требований пожарной безопасности, изложенных в документах добровольного применения, как со стороны инспектора ГПН, так и со стороны следственных органов, а для собственника формирует «дорожную карту» по обеспечению пожарной безопасности на объекте – ясное представление о том, что эффективно для защиты жизни и здоровья людей на его объекте, а что нет. Первым шагом на этом пути может стать утверждение приказом МЧС РФ формы СОПБ (аналог МОПБ) и масштабное проведение внеплановых К(Н)М объектов, с целью донесения жесткого требования по восстановлению или разработке СОПБ объекта защиты. Современные технологии позволяют создать реестры, в которых будут содержаться электронные копии (резервные) СОПБ, что значительно увеличит эффективность как профилактической работы, так и расследования пожаров.

Для удобства контроля и управления деятельностью вместо вероятностной величины может быть предложена величина детерминированного характера (индикатор), характеризующая степень безопасности ?б объекта защиты, определяемая из соотношения фактического количества требований, выполненных на объекте ?фт, к общему количеству обязательных требований пожарной безопасности ?от, предусмотренных СОПБ (см. формулу 1).

Контрольно-надзорная деятельность в области пожарной безопасности. Проблемы и перспективы

Внедрение предлагаемой схемы осуществления К(Н)М позволит упорядочить исполнение обязательных требований капитального характера, а последующие проверки будут направлены на поддержание этого порядка. Таким образом, проблема административной нагрузки будет исключена, так как остальные меры носят организационно-технический характер и могут быть устранены в кратчайшие сроки без высоких затрат. При таком развитии периодичность проведения К(Н)М может быть более частой, а сроки – значительно сокращенными.

Таким образом, установлено, что основная проблема административной нагрузки связана с предъявляемыми требованиями капитального характера, что не входит в область ответственности инспектора ГПН. Для решения проблемы предложены блок-схема проведения К(Н)М и индикатор степени безопасности объекта защиты.

1. Правоприменительная практика органов Государственного пожарного надзора по пресечению нарушений в области пожарной безопасности / Ю. М. Дауров, Ю. А. Огнянов, Р. А. Гузенко, Т. А. Кузьмина // Надзорная деятельность и судебная экспертиза в системе безопасности. – 2020. – № 3. – С. 10-15. – EDN OGGLOY;

2. Станкевич, Т. С. Совершенствование категорирования объектов в рискориентированном подходе в практике государственного пожарного надзора / Т. С. Станкевич // Вестник молодежной науки. – 2021. – № 1(28). – С. 13. – DOI 10.46845/2541-8254-2021-1(28)-18-18. – EDN DNNPQH;

3. Плешаков, В. В. Проблемы управления системой обеспечения пожарной безопасности объектов защиты / В. В. Плешаков, Д. Ю. Григорьев // Охрана труда и техносферная безопасность на объектах промышленности, транспорта и социальных инфраструктур : сборник статей II Всероссийской научно-практической конференции, Пенза, 27–28 февраля 2023 года. – Пенза: Пензенский государственный аграрный университет, – С. 431-438. – EDN UBTDFD;

4. Козлачков В.И. Типовая и риск-ориентированная модели надзорной деятельности в области обеспечения пожарной безопасности: сравнительный анализ. – М.: Академия ГПС МЧС России, 2016. – 328 с-. – EDN WAWXQB;

5. Пожары и пожарная безопасность в 2018 году: Статистический сборник. Под общей редакцией Д.М. Гордиенко. – М.: ВНИИПО, 2019, – 125 с.;

6. Пожары и пожарная безопасность в 2019 году: Статистический сборник. Под общей редакцией Д.М. Гордиенко. – М.: ВНИИПО, 2020, – 80 с.;

7. Пожары и пожарная безопасность в 2020 году: Cтатистический сборник / П.В. Полехин, М.А. Чебуханов, А.А. Козлов, А.Г. Фирсов, В.И. Сибирко, В.С. Гончаренко, Т.А. Чечетина. Под общей редакцией Д.М. Гордиенко. – М.: ВНИИПО, 2021. – 112 с.;

8. Пожары и пожарная безопасность в 2021 году: статист. сб. Балашиха: П 46 ФГБУ ВНИИПО МЧС России, 2022. 114 с.;

9. Пожары и пожарная безопасность в 2022 году: информ. — аналитич. сб. П 46 Балашиха: ФГБУ ВНИИПО МЧС России, 2023. 80 с.;

10. Чернов, А. В. Автономный пожарный извещатель в каждый дом / А. В. Чернов, С. Г. Аксенов // Студенческий форум. – 2021. – № 12(148). – С. 50-51. – EDN ZGGAGW.;

11. Канаев, Д. А. Соответствие критериев тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения требований пожарной безопасности категориям риска объектов защиты / Д. А. Канаев, И. Н. Шаров // Материалы международной научно-технической конференции «Системы безопасности». – 2019. – № 28. – С. 406-412. – EDN HLFSDV;

12. Бурлаченко, К. Г. Некоторые особенности организации контрольно-надзорной деятельности в подразделении государственного пожарного надзора / К. Г. Бурлаченко // Проблемы техносферной безопасности: материалы международной научно-практической конференции молодых учёных и специалистов. – 2021. – № 10. – С. 80-83. – EDN RHFKVH.;

13. Григорьев, Д. Ю. Проблема преобразования нормативно-технической информации в области обеспечения пожарной безопасности / Д. Ю. Григорьев // Актуальные проблемы обеспечения пожарной безопасности: Сборник трудов секции № 9 ХХXIII Международной научно-практической конференции, Химки, 01 марта 2023 года. – Химки: Академия гражданской защиты Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий имени генерал-лейтенанта Д.И. Михайлика, 2023. – С. 49-54. – EDN BHEXWW;

14. Козлачков В.И. Проблемы и методы совершенствования подготовки пожарно-профилактических работников. Комплексный подход / В. И. Козлачков. – Минск: Полымя, – 196 с. : ил.; 20 см.; ISBN 5-345-005.

Добавить комментарий