Научно-методические подходы к разработке индикаторов риска нарушений обязательных требований пожарной безопасности

Аннотация. Рассмотрены актуальные вопросы совершенствования внепланового контроля, осуществляемого органами государственного пожарного надзора, в современных условиях. Проанализировано применение индикаторов риска нарушения обязательных требований пожарной безопасности при проведении органами государственного пожарного надзора внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий. Установлены закономерности между нарушением обязательных требований пожарной безопасности и риском причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие пожара. Обосновано применение функциональной модели причинно-следственного отношения для определения индикаторов риска, которые отражают не только высокую вероятность нарушения обязательных требований пожарной безопасности, но и значительный риск причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие таких нарушений.

Ключевые слова: пожарная безопасность, требования пожарной безопасности, риск причинения вреда, высокорисковые нарушения, индикаторы риска, федеральный государственный пожарный надзор, органы государственного пожарного надзора, внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия.

В современных условиях в целях поддержки отраслей экономики принят ряд антикризисных мер, направленных на ослабление административного давления на бизнес, которые способствуют повышению предпринимательской проактивности как фактора снижения санкционного давления [1]. Одной из таких мер является введение моратория на проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий (далее – КНМ).

На этом фоне возникает необходимость совершенствования механизма внепланового контроля, являющегося неотъемлемой частью федерального государственного пожарного надзора (ФГПН) как инструмента государственного регулирования вопросов обеспечения пожарной безопасности [2].

Одним из оснований для принятия органами государственного пожарного надзора (ГПН) решений о проведении внеплановых КНМ являются индикаторы риска нарушения обязательных требований [3] (далее – индикаторы риска).

Индикаторы риска как элемент системы оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям являются маркерами, которые свидетельствуют о высокой степени вероятности нарушения обязательных требований пожарной безопасности на объекте защиты. В связи с этим активное их использование в качестве приоритетного источника информации о необходимости проведения внеплановой проверки позволит органу ГПН обеспечить своевременное реагирование на нарушение обязательных требований пожарной безопасности, тем самым минимизировать риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям вследствие пожаров [4].

Анализ динамики применения действующих индикаторов риска [5] в целом за период 2021– 2022 гг. [6] свидетельствует о том, что количество внеплановых КНМ, проведенных в рамках ФГПН по основанию – выявление индикаторов риска, является незначительным и составляет менее 1 % от общего числа проведенных внеплановых КНМ (рис. 1).

Сложившаяся ситуация может быть следствием либо того, что указанных индикаторов риска недостаточно для реализации системы своевременного реагирования на возникновение риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, либо того, что эти индикаторы риска не в полной мере отражают угрозу возникновения пожаров и, как следствие, вероятность причинения вреда (ущерба) жизни или здоровью граждан в результате пожаров.

Исходя из того, что предметом ФГПН является соблюдение обязательных требований пожарной безопасности [7], а также рассмотрев обязательные требования в контексте Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [8], можно утверждать, что основанием для проведения внепланового КНМ в рамках осуществления ФГПН является выявление индикаторов риска, которые должны не только отражать возможность нарушения обязательных требований пожарной безопасности, но и свидетельствовать о том, что такие нарушения с большой долей вероятности будут иметь негативные последствия (возникновение пожара и причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям).

Опираясь на вышеизложенное, можно сделать вывод о необходимости определения научно-методических подходов к разработке индикаторов риска, которые позволят на основе теоретических и эмпирических методов исследования установить свойства и признаки обязательных требований пожарной безопасности, в наибольшей степени характеризующие их «нарушаемость», а также выявить закономерности между нарушением обязательных требований пожарной безопасности и риском причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие пожара.

Разработка индикаторов риска на основе единого научно-методического подхода является этапом в совершенствовании риск-ориентированного подхода при осуществлении ФГПН и направлена на реализацию Предложений по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в 2022–2024 гг. [9], подготовленных Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, данным с учетом подпункта «е» пункта 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 20 июля 2022 г. № 1269-Пр по итогам XXV Петербургского международного экономического форума [10]. Указанный документ содержит основополагающий тезис, согласно которому индикаторы риска должны не только отражать возможность нарушения обязательных требований, но и быть связаны с массовыми и критическими нарушениями, имеющими наиболее негативные последствия.

Разработка индикаторов риска основана на положениях Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [3], включающих в себя требования, выполнение которых необходимо для качественной разработки индикаторов риска:

1. формулировка определения индикатора риска нарушений обязательных требований должна содержать в себе следующие основные характеристики:

2. для выявления индикаторов риска при осуществлении ФГПН могут использоваться:

• при проведении профилактических мероприятий;
• проведении контрольных (надзорных) мероприятий;
• использовании специальных режимов государственного контроля (надзора);
• от государственных органов, органов местного самоуправления и организаций в рамках межведомственного информационного взаимодействия;
• из отчетности, представление которой предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• по результатам предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;
• из обращений контролируемых лиц, иных граждан и организаций;
• из сообщений средств массовой информации;

3. сбор, обработка, анализ и учет сведений об объектах надзора в целях определения индикаторов риска должны осуществляться контрольным (надзорным) органом:

Разработке индикаторов риска, используемых при осуществлении ФГПН, на первом этапе предшествовал анализ обязательных требований пожарной безопасности как предмета научного исследования.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» обязательными требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [8] «необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей».

В соответствии со статьей 5 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности [11] пожарная безопасность объектов защиты обеспечивается выполнением обязательных требований пожарной безопасности к комплексной организационно-технической системе, включающей в себя системы предотвращения пожара, противопожарной защиты, а также организационно-технические мероприятия по обеспечению пожарной безопасности.

Обязательные требования пожарной безопасности, подлежащие оценке при осуществлении ФГПН [12], объединяются в три группы:

Требования к составу и функциональным характеристикам систем противопожарной защиты являются техническими нормами и содержат требования:

Объектами регулирования норм этой группы являются объемно-планировочные решения зданий и сооружений, а также технические средства систем противопожарной защиты, а методом регулирования – установление характеристик и параметров этих систем, обеспечивающих защиту людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение его последствий.

Реализация этих требований осуществляется на этапе проектирования, строительства и реконструкции объектов защиты и является зоной ответственности заказчика, проектировщика и застройщика.

Требования, определяющие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности, являются технико-правовыми нормами и содержат требования к правилам взаимодействия человека и окружающей среды (производственной, селитебной, жилой), обеспечивающие исполнение обязанностей и возложение ответственности за обеспечение пожарной безопасности в организациях и населенных пунктах, а также к характеристикам объектов защиты, обеспечивающим защиту людей и имущества от пожаров.

Эта группа требований включает в себя:

Объектом регулирования норм этой группы является организационная, производственная и хозяйственная деятельность должностных лиц, направленная на обеспечение пожарной безопасности организаций и населенных пунктов, а методом регулирования – императивно-правовой, заключающийся в установлении дозволений, обязываний и запретов.

Требования, связанные с оценкой соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска, являются социальными правовыми нормами и определяют:

Объектом регулирования норм этой группы являются общественные отношения, связанные с оценкой соответствия объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности, метод регулирования – диспозитивный (договорной).

Таким образом, обязательными требованиями пожарной безопасности являются технические, технико-правовые и правовые нормы.

Для определения индикаторов риска, используемых при осуществлении ФГПН, необходимо также иметь данные:

Источниками получения данных о массовых и критических нарушениях обязательных требований пожарной безопасности являются систематизированный справочник типовых нарушений требований пожарной безопасности и Доклады с обобщением и анализом правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований [13–17], которые позволяют определить типовые (массовые) и критические нарушения обязательных требований пожарной безопасности, выявляемые государственными инспекторами по пожарному надзору на объектах надзора.

Источником получения сведений о причинении вреда охраняемым законом ценностям вследствие нарушения обязательных требований пожарной безопасности является федеральная база данных «Пожары».

На основании систематизированного справочника типовых нарушений требований пожарной безопасности были получены данные о массовых нарушениях обязательных требований пожарной безопасности, выявленных при осуществлении ФГПН, которые в основном связаны с нарушением требований пожарной безопасности, предъявляемых:

По результатам анализа Докладов [14–17] выявлены типовые нарушения обязательных требований, связанные с возможной причиной возникновения пожаров:

В свою очередь основными нарушениями, связанными с обеспечением безопасности людей, являются:

Основными причинами типовых нарушений обязательных требований пожарной безопасности послужили:

При выявлении высокорисковых (критических) нарушений обязательных требований пожарной безопасности также проанализированы сведения о причинении вреда охраняемым законом ценностям, содержащиеся в федеральной базе данных «Пожары». Для этого была сделана выборка статистических данных, которая показала распределение показателей обстановки с пожарами, произошедшими на объектах надзора в Российской Федерации в 2019–2021 гг., по условиям, способствовавшим развитию пожаров. В ходе анализа выявлены условия, способствовавшие развитию пожаров с гибелью и травмированием людей на объектах надзора, которые представлены на рис. 2.

На втором этапе разработки индикаторов риска определяются параметры объекта контроля, включающие в себя:

На этом этапе подлежит комплексному анализу деятельность организаций и граждан, направленная на обеспечение пожарной безопасности объектов защиты. Эта деятельность включает в себя нормативное правовое, гражданско-правовое регулирование, финансовое обеспечение, а также иные виды деятельности, определенные законодательством в области пожарной безопасности.

Таким образом, определяются характеристики деятельности организаций и граждан по обеспечению пожарной безопасности, которые позволят провести оценку соответствия качества этой деятельности установленным требованиям пожарной безопасности.

На заключительном этапе разработки индикаторов риска на основании полученных из легитимных источников сведений о характеристиках деятельности по обеспечению пожарной безопасности объектов защиты и данных о высокорисковых (критических) нарушениях обязательных требований пожарной безопасности, носящих массовый характер, с использованием функциональной модели причинно-следственного отношения определяются индикаторы риска, которые отражают не только высокую вероятность нарушения обязательных требований пожарной безопасности, но и значительный риск причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие таких нарушений.

Перейти к содержимому PDF